LA RIFORMA DEL CONTENZIOSO IN SANITÀ

Prevista dal PNRR, la riforma del sistema giudiziario potenzia gli ADR, gli strumenti di definizione delle liti alternativi alla sentenza, e ha come obiettivo facilitare le Aziende sanitarie nell’impiego della negoziazione stragiudiziale. Come potrebbe cambiare il lavoro dei Comitati valutazioni sinistri? Ne parla Delia Roselli, Avvocato e Legal and Compliance Manager presso Relyens. 

La riforma del sistema giudiziario rientra fra le ‘riforme orizzontali’ previste dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e ha come obiettivo la riduzione nella durata dei processi in sede civile. Tra gli strumenti individuati figura il potenziamento degli strumenti alternativi al processo per la risoluzione delle controversie. La composizione delle vertenze in sede stragiudiziale è uno strumento impiegato diffusamente nella gestione dei sinistri e nelle richieste di risarcimento dalle compagnie di assicurazione e dalle strutture sanitarie private sia in Italia che a livello internazionale.  Viceversa, la sanità pubblica italiana ha visto un impiego più circoscritto delle Alternative Dispute, Resolution (ADR), in parte frenata dal rischio di responsabilità amministrativa che i dipendenti pubblici corrono nel momento in cui autorizzano un pagamento conciliativo. Questo, con la nuova riforma, potrebbe cambiare.

Riforma del contenzioso in sanità: quali sono le ultime novità legislative? 

La legge 26 novembre 2021 n. 206 ha delegato il Governo ad adottare, entro il 24 dicembre 2022, uno o più decreti legislativi per la riorganizzazione del processo civile tali da garantire il raggiungimento degli obiettivi di semplificazione e razionalizzazione imposti dal PNRR. Lo scorso 17 ottobre è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il d.lgs 10 ottobre 2022 n. 149 recante attuazione della Legge 26 novembre 2021 n. 206. Si tratta del primo decreto emanato in attuazione della legge 206/221. 

Tra le principali novità introdotte dalla riforma si cita il nuovo ruolo assegnato alle Alternative Dispute Resolution (ADR), non più considerate strumenti “alternativi” di risoluzione delle controversie quanto, piuttosto, come veri e propri strumenti di legislazione “complementare”. Più nello specifico, è stato esteso l’ambito di applicazione del tentativo obbligatorio di mediazione alle controversie che investono rapporti di durata, nonché della negoziazione assistita alle controversie di lavoro e a quelle in materia di diritto di famiglia.

Che scenari si aprono per il settore sanitario e la gestione del contenzioso? 

Tra le disposizioni della legge n. 206 utile a comprendere quali possano effettivamente essere gli effetti della riforma sul settore sanitario, troviamo sicuramente la lettera (g) articolo 1 comma 4 a norma del quale si rende necessario “prevedere per i rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, che la conciliazione nel procedimento di mediazione ovvero in sede giudiziale non dà luogo a responsabilità contabile, salvo il caso in cui sussista dolo o colpa grave, consistente nella negligenza inescusabile derivante dalla grave violazione della legge o dal travisamento dei fatti”. 

La norma, la cui ratio è da ascrivere all’esigenza di semplificazione dell’azione pubblica, mira a favorire il ricorso da parte delle Aziende e degli Enti del Sistema Sanitario Nazionale a sistemi transattivi a fronte di ipotesi di responsabilità civile sanitaria senza il timore di incorrere in un giudizio di responsabilità amministrativo-contabile. 

Come potrebbero cambiare i meccanismi della responsabilità e della di gestione dei sinistri in sanità? 

Restando in ambito di responsabilità civile sanitaria, a essere principalmente impattati dal nuovo assetto normativo-processuale saranno con molta probabilità soprattutto le Aziende e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale e i relativi Comitati interni di valutazione sinistri. Questi ultimi saranno sempre più spesso chiamati a prediligere soluzioni stragiudiziali poiché, stando al tenore della norma,  sembrerebbe infatti che la stessa – contrariamente a quanto sempre temuto dalla p.a. –  esponga a profili di responsabilità amministrativa in tutti i casi di inerzia o omissione nella definizione transattiva di un sinistro piuttosto che in tutti i casi di errata gestione dello stesso, con la conseguenza, quindi, che il rischio di essere esposto a responsabilità amministrativa sia maggiore nelle ipotesi in cui si assuma un atteggiamento attendistico in luogo di una definizione celere della controversia. 

Quali sono i passaggi che ancora devono avvenire per far sì che questi cambiamenti si verifichino?  

Intesa quale sia la ratio della Legge n. 206 del 2021, per capire quali possano essere gli effetti della riforma sul sistema di gestione del contenzioso sanitario – soprattutto per quanto concerne il delicatissimo tema della responsabilità cui possa incorrere l’amministrazione –  occorrerà attendere quanto verrà stabilito in sede di attuazione della legge delega.  Solo in quella sede sarà identificata quale sia la “grave violazione della legge” o il “travisamento dei fatti” che il rappresentante della p.a. potrebbe porre in essere in sede di stipula dell’accordo conciliativo finendo per incorrere, quindi, nella tanto tenuta ipotesi di responsabilità amministrativo-contabile. Occorrerà, dunque, identificare l’equilibrio esistente fra le ragioni a tutela dei diritti del singolo e quelle a tutela dell’autonomia e della responsabilità delle scelte amministrative. 

Quali altre modifiche al processo civile sono state previste dal PNRR? 

Il Consiglio Europeo attraverso una serie di Raccomandazioni (2017-2019), ha identificato nell’eccessiva durata dei procedimenti una delle principali cause di scarsa efficienza del nostro sistema giudiziario civile. Lo strumento indicato dal PNRR per poter attuare tale riforma ordinamentale è quello della delega legislativa da utilizzare in relazione ai seguenti ambiti di intervento definiti “prioritari”. Oltre al potenziamento degli ADR, perciò, è prevista una revisione del processo civile che miri a ridurre sostanzialmente i tempi di giudizio e una revisione del processo esecutivo e dei procedimenti speciali che semplifichi le forme e i tempi nel settore dell’esecuzione immobiliare, dell’espropriazione presso terzi e delle misure di coercizione indiretta. 

A essere impattati dalla Riforma sono anche il processo ordinario di cognizione attraverso la concentrazione della fase introduttiva e il ruolo della prima udienza alla quale dovrà arrivarsi con una definizione delle domande, eccezioni e prove, la sostituzione dell’udienza di precisazione delle conclusioni  con lo scambio di  note scritte, l’introduzione di un termine massimo di 90 giorni intercorrente tra la prima udienza e l’udienza di prove, la semplificazione della fase decisoria attraverso l’introduzione di termini difensivi ridotti e calcolati retroattivamente dalla rimessione della causa in decisione. 

Anche il procedimento sommario di cognizione è stato interessato dalla riforma attraverso l’obbligatorietà del ricorso al rito previsto dal 702 bis e seguenti c.p.c. per ogni controversia in cui i fatti causa non siano controversi o la domanda sia fondata su prova documentale o di pronta soluzione o richieda un’attività istruttoria non complessa. Infine, l’intento di “semplificare” l’iter processuale ha investito anche il processo di appello attraverso l’introduzione della figura del consigliere istruttore nonché l’utilizzo di “filtri” all’impugnazione in grado di limitare il ricorso all’appello in tutti i casi in cui non vi sia una ragionevole probabilità che lo stesso sia accolto.